Os Princípios Orçamentários são diretrizes básicas e fundamentais que orientam os processos de elaboração, execução e controle do orçamento público. Tais princípios são estabelecidos e disciplinados por normas constitucionais, infraconstitucionais e pela doutrina. Seu objetivo é conferir racionalidade, eficiência e transparência ao sistema orçamentário.
Estes princípios são válidos para todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e para todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). A Lei n. 4.320/1964 estabeleceu os princípios clássicos desde 1964, e a Constituição Federal de 1988 introduziu outros, como o princípio da exclusividade.
A seguir, um resumo dos principais princípios orçamentários, divididos em Fundamentais (Clássicos) Operacionais (Complementares) e Outros:
Princípios Clássicos e Fundamentais
1. Unidade ou Totalidade
Este princípio, previsto no Art. 2º da Lei n. 4.320/1964, determina que deve existir um orçamento único para cada ente federativo (União, Estados, DF, Municípios). Sua finalidade é evitar a existência de múltiplos orçamentos paralelos dentro da mesma pessoa política.
- Composição da LOA: A Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a LOA deve integrar os orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das estatais, em um único documento, o que não viola o princípio da unidade.
- Visão Programática: O princípio também requer harmonia e unidade de planejamento e programação entre o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a LOA, embora sejam documentos distintos.
2. Anualidade ou Periodicidade
Este princípio estabelece que o orçamento (LOA) deve ser elaborado para vigorar por um período de um ano, que no Brasil coincide com o exercício financeiro, de primeiro de janeiro a 31 de dezembro (ano civil).
- Exceções: A reabertura de créditos especiais e extraordinários autorizados nos últimos quatro meses do exercício, nos limites dos seus saldos, constitui uma exceção ao princípio da anualidade, sendo incorporados ao orçamento do exercício subsequente.
3. Universalidade ou Totalização
O princípio da universalidade determina que o orçamento (LOA) deve conter todas as receitas e todas as despesas do ente público.
- Abrangência: A LOA deve incluir todas as receitas (inclusive as provenientes de operações de crédito) e despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
- Objetivo: Possibilitar que o Poder Legislativo tenha controle prévio sobre todos os gastos e receitas.
4. Legalidade
Implica que o Estado só pode atuar conforme o previsto na Lei em matéria orçamentária. As leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA) e os créditos adicionais são leis de iniciativa do Poder Executivo, mas seguem um rito e processo específicos de formalização legal e precisam ser apreciados pelo Poder Legislativo.
5. Exclusividade ou Pureza
Previsto no Art. 165, § 8º, da Constituição Federal, este princípio estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa.
- Regra: O conteúdo da LOA é restrito à previsão da receita e à fixação da despesa.
- Objetivo: Evitar as chamadas “caudas orçamentárias” (disposições estranhas à matéria orçamentária), condenadas por Ruy Barbosa como “orçamento rabilongo”.
- Exceções Constitucionais: A autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito (incluindo Antecipação de Receitas Orçamentárias – ARO) são ressalvas à proibição, podendo constar na LOA.
6. Equilíbrio Orçamentário
Visa assegurar que o montante da despesa autorizada não será superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período.
- Natureza: Embora não esteja previsto expressamente na Constituição Federal de 1988, está implícito, por exemplo, na Regra de Ouro (Art. 167, III, da CF/88), que veda a realização de operações de crédito (receita por endividamento) que excedam o montante das despesas de capital. Busca-se o equilíbrio formal na LOA, mesmo que com a inclusão de operações de crédito como receitas.
Princípios Operacionais e Complementares
7. Orçamento Bruto
Este princípio, previsto no Art. 6º da Lei n. 4.320/1964, determina que todas as receitas e despesas devem constar na LOA por seus valores totais (brutos), sendo vedadas quaisquer deduções. O objetivo é impedir que seja registrado apenas o saldo líquido resultante do confronto entre receitas e despesas.
8. Especificação, Discriminação ou Especialização
Exige que as receitas e despesas sejam apresentadas de forma detalhada (discriminada) na LOA, vedando a consignação de dotações globais.
- Objetivo: Demonstrar a origem e aplicação dos recursos e facilitar o controle orçamentário, inibindo autorizações genéricas.
- Exceções: Reserva de Contingência e Programas Especiais de Trabalho (PETs).
9. Não Afetação ou Não Vinculação da Receita de Impostos
Em regra, este princípio veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa específica.
- Exceções Constitucionais: Incluem a destinação de recursos para saúde, ensino, atividades da administração tributária, a repartição constitucional de impostos (FPE/FPM), e a prestação de garantias a operações de crédito (incluindo ARO) e pagamento de débitos com a União. O princípio não se aplica a taxas ou contribuições.
10. Publicidade
Exige que todas as fases do orçamento público (preparação, execução e controle) sejam objeto de divulgação para dar eficácia às leis orçamentárias e permitir o conhecimento da sociedade. Tem base no Art. 37 da CF/88.
11. Transparência
É um conceito mais amplo que a publicidade formal, determinando a disponibilidade de informações detalhadas sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa para qualquer pessoa. Está associada à responsabilidade na gestão fiscal (LRF). A violação da transparência ocorre quando há impedimento de identificar o autor ou beneficiário de uma despesa (como nas emendas RP 9, consideradas inconstitucionais pelo STF).
12. Programação ou Planejamento
Este princípio decorre da necessidade de o orçamento ser apresentado em relação à sua estrutura por programas. Enfatiza a integração entre planejamento e orçamento (PPA, LDO, LOA) e a gestão por objetivos e metas. Reflete o modelo do Orçamento-Programa.
13. Uniformidade ou Consistência
Determina que o orçamento conserve uma estrutura padrão e metodologia consistente ao longo dos diversos exercícios, permitindo comparações e facilitando a elaboração do novo projeto de LOA.
14. Proibição/Vedação do Estorno de Verbas
Veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
- Exceção: É permitida a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos para atividades de ciência, tecnologia e inovação (CTI), mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade de prévia autorização legislativa.
15. Unidade de Caixa ou Tesouraria
Obriga o recolhimento de todas as receitas em uma Conta Única do Tesouro, vedando qualquer fragmentação para criação de caixas especiais. O objetivo é controlar as entradas e saídas em uma só conta bancária e facilitar a administração e o controle.
16. Clareza, Objetividade ou Inteligibilidade
A apresentação do orçamento deve ser em uma linguagem clara e compreensível para qualquer indivíduo que precise acompanhá-lo.
17. Exatidão ou Realismo Orçamentário
Este princípio estabelece que as estimativas (principalmente de receita) devem ser tão exatas quanto possível, de forma a garantir a consistência do orçamento como instrumento de programação e controle.
18. Regionalização
Impõe a necessidade de considerar, na elaboração e execução do orçamento, a redução das desigualdades sociais e regionais.
Outros Princípios
19. Precedência
Este princípio determina que a aprovação do orçamento (LOA) deve ser realizada antes do início do exercício financeiro a que se refere. É classificado como um Princípio Formal ou de Apresentação.
20. Quantificação dos Créditos Orçamentários (ou Limitação de Créditos)
Também denominado Princípio da Proibição de Créditos Ilimitados, ele está regulamentado no Art. 167, VII, da CF/88, que veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados. Em resumo, toda autorização de crédito orçamentário (ordinário ou adicional) deve especificar uma respectiva dotação limitada (um valor).
21. Orçamento Impositivo
A doutrina moderna menciona este como um novo princípio orçamentário. Ele estabelece o dever de execução das programações orçamentárias, o que confere caráter vinculante à lei orçamentária para dar efetividade ao sistema constitucional de planejamento. Esse princípio define que a administração tem o dever de executar as programações, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.
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