Despesa Pública

O estudo da despesa pública é um dos temas mais cobrados em concursos das áreas de controle, tribunais de contas, carreiras fiscais, orçamento público e administração financeira. Entender sua definição, classificações, estágios e implicações contábeis é fundamental para responder corretamente questões objetivas e dissertativas.

Conceito de Despesa Pública

A despesa pública, em sua essência, é o compromisso assumido para uma futura saída (pagamento) de dinheiro da conta única.

Em uma definição mais ampla, a despesa pública é o conjunto de gastos realizados pelo Estado no seu funcionamento, ou seja, a aplicação de recursos financeiros em bens e serviços destinados a satisfazer as necessidades coletivas. As despesas públicas municipais, por exemplo, referem-se aos gastos realizados pelos municípios no cumprimento de suas atribuições e na provisão de bens e serviços públicos.

Visões da Despesa Pública

A doutrina e a legislação apresentam duas formas principais de compreender a despesa pública:

1. Visão Ampla

Considera como despesa pública tanto as despesas orçamentárias quanto as extraorçamentárias.

2. Visão Restrita

Limita o conceito apenas às despesas orçamentárias, ou seja, aquelas previstas e autorizadas na Lei Orçamentária Anual (LOA).

Dentro dessa lógica, é essencial diferenciar os dois grandes grupos:

Despesa Orçamentária

• Depende de autorização legislativa para ser realizada.
• Consta na LOA ou em créditos adicionais.
• Representa o limite máximo de gastos do governo.
• Exemplo: pagamento de servidores, investimentos em infraestrutura, custeio de hospitais.

Despesa Extraorçamentária

• Não depende de autorização legislativa.
• Não aparece na LOA.
• Exemplo: devolução de cauções, pagamento de restos a pagar, resgate de operações de crédito por ARO.

Classificações da Despesa Pública

A classificação da despesa é essencial para o planejamento, execução e controle dos gastos governamentais. Ela permite identificar quem gasta, onde gasta, como gasta e com qual finalidade. De forma geral a identificação é feita por códigos.

As principais classificações são:

Classificação Qualitativa

A classificação qualitativa busca identificar a localização e a responsabilidade do gasto.

a) Por Esfera Orçamentária

Divide as despesas em três grandes orçamentos:

1. Orçamento Fiscal – receitas e despesas gerais.
2. Orçamento da Seguridade Social – saúde, previdência e assistência social.
3. Orçamento de Investimento – investimentos de empresas estatais controladas pelo governo.

Identificação por código de 2 dígitos:

b) Institucional

Relaciona o gasto ao órgão e unidade responsável.

• Órgão Orçamentário: nível mais alto (ex.: Ministério da Educação).
• Unidade Orçamentária: subdivisão (ex.: Universidade Federal X).

Identificação com código de 5 dígitos:

c) Funcional

Indica a área de atuação governamental.

• Função – maior nível de agregação (ex: saúde, educação, segurança).
• Subfunção – detalha a função em áreas específicas.

Vale lembrar que, em casos especiais, pode ocorrer combinação entre funções e subfunções, exceto na função Encargos Especiais.

Classificação representada por código de 5 dígitos:

d) Estrutura Programática

É a classificação mais detalhada, organizada em um código de 12 dígitos, com a apresentação de três principais informações:

• Programa (4 primeiros dígitos): finalístico, de gestão ou operações especiais.
• Ação (4 dígitos seguintes): projeto, atividade ou operação especial.
• Localizador de Gasto (4 últimos dígitos): localização geográfica de realização da despesa.

Classificação Quantitativa

A classificação quantitativa relaciona-se à dimensão financeira da despesa.

a) Natureza da Despesa

É a mais importante para concursos, estruturada em até seis dígitos:

1. Categoria Econômica:
   • Despesas Correntes (DC) – manutenção da máquina pública.
   • Despesas de Capital (DK) – formação de novos ativos ou amortização da dívida.
2. Grupo de Natureza da Despesa (GND):
   • Correntes: Pessoal e Encargos (1), Juros (2), Outras Correntes (3).
   • Capital: Investimentos (4), Inversões Financeiras (5), Amortização da Dívida (6).
3. Modalidade de Aplicação: indica se os recursos são aplicados diretamente ou repassados.
4. Elemento de Despesa: identifica o objeto do gasto (ex: material de consumo, obras, diárias).

b) Outros Identificadores

• IDUSO (Identificador de Uso) – Código que especifica a aplicação dos recursos, como, por exemplo, se são destinados a contrapartidas de empréstimos ou doações.
• Fonte de Recursos – Código que identifica o grupo e a especificação dos recursos (exercício atual, anteriores, operações de crédito).
• IDOC (Identificador de Doação ou Operação de Crédito) – Código numérico usado para identificar se o recurso provém de uma doação ou operação de crédito.
• Dotação Orçamentária – limite máximo autorizado.

Classificação Contábil

Essa classificação considera o impacto no Patrimônio Líquido (PL) da entidade pública.

1. Despesa Orçamentária Efetiva – reduz o patrimônio líquido (ex: despesas correntes e transferências de capital).
2. Despesa Orçamentária Não Efetiva – não reduz o patrimônio líquido (ex: aquisição de bens de capital, suprimento de fundos).

Classificação por Resultado Primário

Esta classificação é utilizada para a apuração do Resultado Primário (ou resultado fiscal primário), que é a comparação entre as receitas primárias e as despesas primárias, excluindo as receitas e despesas financeiras. Esta classificação é aplicada exclusivamente para a União.

• Despesas Primárias – São os gastos realizados pelo governo para prover bens e serviços públicos, como custeio da máquina pública, salários, aposentadorias, obras e políticas públicas. São incluídas no cálculo do resultado primário.
• Despesas Financeiras – São as despesas relacionadas ao pagamento da dívida pública, como juros e encargos da dívida. Essas despesas são excluídas do cálculo do resultado primário.

Se a despesa primária for maior que a receita primária, o resultado é um déficit primário.

Estágios da Despesa Pública

A despesa orçamentária segue um ciclo estruturado, previsto na Lei 4.320/1964. Esse ciclo é dividido em duas grandes etapas principais: planejamento e execução.

O controle é uma etapa que ocorre durante todo o tempo do processo (prévio, concomitante e posterior).

Etapa de Planejamento

Envolve todas as ações anteriores à execução:

1. Fixação da Despesa
   Definição dos limites de gasto na Lei Orçamentária Anual (LOA).
2. Descentralização de Crédito
   Movimentação de créditos entre órgãos, sem transferência de dinheiro. Pode ocorrer por Destaque (entre órgãos) ou Provisão (dentro de um mesmo órgão).
3. Programação Orçamentária e Financeira
   Definição do cronograma de desembolso. Pode haver limitação de empenho quando a arrecadação não comporta as metas fiscais.
4. Licitação e Contratação
   Etapa administrativa para selecionar fornecedores ou prestadores de serviço.

Etapa de Execução

A execução da despesa se divide em três estágios principais:

1. Empenho

• Reserva da dotação orçamentária para determinado fim.
• Formalizado por Nota de Empenho (NE).
• Tipos: Ordinário, Global e Estimativo.

2. Liquidação

• Verificação do direito do credor.
• Confere se o serviço foi prestado ou o bem entregue.
• Baseada em contrato, nota de empenho e comprovantes.

3. Pagamento

• Último estágio da despesa.
• Só ocorre após a liquidação.
• Efetuado por ordem bancária, cheque ou crédito em conta.

O estudo da despesa pública exige atenção a conceitos, classificações e estágios. Em concursos, as bancas exploram desde definições básicas até questões complexas envolvendo natureza da despesa, resultado primário e diferenças entre orçamentário e extraorçamentário.

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