O contrato administrativo é um ajuste firmado pela Administração Pública agindo nesta qualidade, com um particular ou outra entidade administrativa, visando à consecução de objetivos de interesse público, nas condições desejadas pela própria Administração. O contrato é o documento que rege a relação durante a sua execução.
Diferentemente dos contratos privados, em que há maior liberalidade quanto à formalidade, os contratos administrativos possuem maior formalidade e são marcados pela presença das chamadas cláusulas exorbitantes.
A Lei nº 14.133/2021 trata tanto de licitações quanto de contratos.
Principais Características dos Contratos Administrativos
Os contratos administrativos são regidos pelo direito público, aplicando-se a eles, de forma supletiva, os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado.
Cláusulas Exorbitantes (Prerrogativas da Administração)
As cláusulas exorbitantes conferem à Administração Pública uma posição de superioridade em relação ao particular. Estas prerrogativas decorrem do princípio da supremacia do interesse público e visam garantir o bem-estar coletivo.
As prerrogativas incluem:
- Modificação Unilateral: Para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado. As cláusulas econômico-financeiras e monetárias não podem ser alteradas sem a prévia concordância do contratado.
- Em alterações unilaterais quantitativas (acréscimo ou supressão do objeto), o contratado é obrigado a aceitar modificações de até 25% do valor inicial atualizado do contrato.
- Em casos de reforma de edifício ou de equipamento, o limite para os acréscimos é de 50%.
- Extinção Unilateral: Nos casos especificados na Lei. Constituem motivos, por exemplo, o não cumprimento ou cumprimento irregular do contrato e razões de interesse público.
- O contratado terá direito à extinção por sua iniciativa em certas hipóteses, como supressão maior que 25% do objeto inicial ou atraso nos pagamentos superior a 2 (dois) meses.
- Fiscalização da Execução: A execução do contrato deve ser acompanhada e fiscalizada por fiscais designados pela Administração. A fiscalização não reduz ou exclui a responsabilidade do contratado por danos causados.
- Aplicação de Sanções: Penalidades motivadas pela inexecução total ou parcial.
- Ocupação Provisória de Bens: Bens móveis e imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto, nas hipóteses de risco à prestação de serviços essenciais ou necessidade de acautelar apuração administrativa.
- Relativização da Exceção do Contrato Não Cumprido: O particular não pode, em regra, paralisar a execução mesmo em caso de inadimplemento da Administração, exceto em situações graves como atraso de pagamento superior a dois meses.
Prazo Determinado e Duração
Os contratos administrativos possuem prazo determinado. A duração é, em regra, a prevista em edital, devendo ser observada a disponibilidade de créditos orçamentários.
Há previsões de prazos máximos específicos:
| Situação | Prazo Máximo |
| Serviços e fornecimentos contínuos | Até 5 (cinco) anos, podendo ser prorrogados sucessivamente, respeitada a vigência máxima decenal (10 anos). |
| Contratos que geram receita/economia sem investimento | Até 10 (dez) anos. |
| Contratos que geram receita/economia com investimento | Até 35 (trinta e cinco) anos. |
| Contratos de operação continuada de sistemas estruturantes de TI | 15 (quinze) anos. |
| Contratos decorrentes de contratação direta em casos específicos (Art. 74/75) | Até 10 (dez) anos. |
| Administração usuária de serviço público em regime de monopólio | Prazo indeterminado. |
| Contratos de escopo (objeto predefinido) | O prazo de vigência é automaticamente prorrogado se o objeto não for concluído no período firmado. |
Formalismo e Forma Escrita
Os contratos e seus aditamentos terão, via de regra, forma escrita.
Contrato Verbal: É nulo e de nenhum efeito, salvo o de pequenas compras ou prestação de serviços de pronto pagamento, de valor não superior a R$ 10.000,00 (dez mil reais).
O instrumento de contrato é obrigatório, exceto nos casos de dispensa de licitação em razão de valor ou compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem obrigações futuras.
Manutenção do Equilíbrio Econômico-Financeiro (Mutabilidade)
A manutenção do equilíbrio pode ser afetada por eventos supervenientes, dando ensejo a ajustes no contrato.
- Reajustamento em sentido estrito: Visa neutralizar a inflação (fato certo), aplicando o índice de correção monetária previsto no contrato.
- Revisão: Visa restaurar o equilíbrio em caso de fato imprevisível e inevitável (álea extraordinária), realizada por meio de aditivo, e não depende de previsão expressa no contrato.
- Repactuação: Forma específica utilizada para serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra (DEMO) ou predominância de mão de obra, mediante análise da variação dos custos contratuais.
Causas justificadoras de desequilíbrio (Teoria da Imprevisão/Áleas Extraordinárias):
| Fato | Descrição |
| Fato do Príncipe | Medidas de ordem geral do Estado, não relacionadas diretamente ao contrato, mas que nele repercutem, provocando desequilíbrio econômico-financeiro (Ex: edição de lei, aumento de carga tributária). |
| Fato da Administração | Conduta (ação ou omissão) da Administração como parte contratante, que impossibilita a execução pelo contratado (Ex: atraso de pagamentos, demora na liberação de áreas). |
| Teoria da Imprevisão (em sentido estrito) | Acontecimento imprevisível e inevitável, estranho à vontade das partes e não provocado pelo Estado, que provoca o desequilíbrio (Ex: pandemia, crise mundial). |
| Caso Fortuito/Força Maior | Evento humano ou da natureza que impossibilita a execução contratual (Ex: chuva em excesso, paralisação por movimentos sociais). |
Espécies e Regimes de Contratação
A classificação dos contratos que envolvem o Poder Público é geralmente feita sob o conceito de Contratos da Administração, que se divide em duas grandes espécies, dependendo do regime jurídico que as rege. Além disso, existem diversas modalidades ou regimes de execução específicos previstos na lei, especialmente para obras e serviços de engenharia.
Espécies de Contratos da Administração (Regime Jurídico)
O termo “contrato” é um gênero, e os contratos administrativos e os contratos particulares (de direito privado) são duas de suas espécies. Os Contratos da Administração representam o conjunto de contratos celebrados pelo Poder Público e são divididos da seguinte forma:
- Contratos Administrativos (Regidos pelo Direito Público):
- São regidos primariamente pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público.
- Caracterizam-se pela verticalidade, ou seja, a Administração Pública se encontra em posição de superioridade em relação ao particular.
- Essa superioridade se manifesta pela presença das chamadas cláusulas exorbitantes (ou de privilégios), as quais não seriam lícitas em contratos privados.
- As regras de direito privado e os princípios da teoria geral dos contratos são aplicados apenas de forma supletiva.
- Contratos de Direito Privado (Contratos semipúblicos):
- São contratos celebrados pelo Poder Público, mas regidos majoritariamente pelo direito privado.
- Nestes casos, a Administração, em regra, está desprovida das prerrogativas de direito público, como ocorre, por exemplo, ao abrir uma conta corrente em uma instituição financeira.
- As normas de direito público são aplicadas de forma suplementar.
- É possível a presença de cláusulas exorbitantes em contratos de direito privado celebrados pelo poder público, mas somente se o contratado concordar.
Regimes de Execução (Modalidades Contratuais)
A Lei n. 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos) estabelece diversos Regimes de Execução que são admitidos na execução indireta de obras e serviços de engenharia:
- Empreitada por preço unitário: A execução da obra ou do serviço é contratada por preço certo de unidades determinadas. É utilizada quando há incerteza dos quantitativos a serem executados.
- Empreitada por preço global: A execução da obra ou do serviço é contratada por preço certo e total. Ocorre quando há maior precisão do objeto contratado.
- Tarefa: Ajuste de mão de obra para pequenos trabalhos por preço certo, que pode incluir ou não o fornecimento de materiais.
- Empreitada integral: Contratação do empreendimento em sua integralidade, abrangendo todas as etapas necessárias (obras, serviços e instalações), ficando sob a inteira responsabilidade da contratada até a entrega em condições de operação. O contratado assume todos os riscos da execução.
- Contratação integrada: Um regime mais novo, em que o contratado é responsável por elaborar e desenvolver os projetos básico e executivo, executar obras e serviços de engenharia, fornecer bens ou prestar serviços especiais e realizar todas as operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto.
- Contratação semi-integrada: Regime em que o contratado é responsável por elaborar e desenvolver apenas o projeto executivo, além de executar obras e serviços de engenharia e demais operações necessárias para a entrega final do objeto.
- Fornecimento e prestação de serviço associado: É o regime em que o contratado entrega o bem e também realiza sua operação e/ou manutenção por até cinco anos, prorrogáveis por igual período, limitado a dez anos.
Outros Ajustes da Administração
É importante diferenciar os contratos administrativos de outros ajustes firmados pela Administração Pública, como:
- Convênio: Diferente do contrato, onde há interesses antagônicos (Administração busca interesse público; particular busca interesse privado), no convênio as duas vontades (geralmente entre a Administração Pública e um particular) vão na mesma direção, pois o interesse de ambos na realização do convênio é igual. Via de regra, o convênio não necessita de licitação, sendo celebrado por meio de chamamento público.
- Consórcio: Envolve duas vontades que seguem na mesma direção, buscando satisfazer algum interesse público em conjunto. Só participam entes da federação (União, Estados, Municípios). Não necessita de licitação, dependendo apenas de lei autorizativa do ente federativo. Quando realizado, o consórcio se torna uma pessoa jurídica (se for uma associação pública, terá natureza de autarquia).
Os contratos administrativos representam instrumentos essenciais para a consecução do interesse público, garantindo que a Administração Pública possa contratar bens, serviços e obras com eficiência, legalidade e transparência. Diferenciam-se dos contratos privados por sua rigidez formal, presença de cláusulas exorbitantes e prerrogativas que asseguram a supremacia do interesse coletivo. Além disso, mecanismos como a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, a fiscalização da execução e os regimes de contratação específicos asseguram a adequada execução contratual. Assim, compreender suas características, limites e fundamentos legais é indispensável para uma gestão pública eficaz e alinhada aos princípios da administração.
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