A Administração Financeira Orçamentária estuda detalhes mais aprofundados sobre o ciclo orçamentário. O orçamento público é um instrumento fundamental de governo, sendo seu principal documento de políticas públicas. No Brasil, vigora o Orçamento Misto, no qual a elaboração e a execução são de competência do Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo a votação, a aprovação e o controle.
Ciclo ou Processo Orçamentário
O Ciclo Orçamentário é a sequência de fases ou etapas que compõem o processo orçamentário, sendo um processo contínuo, dinâmico e flexível.
Duração e Fases
O ciclo orçamentário tem duração maior do que um ano (um exercício financeiro), começando no exercício anterior com as fases de planejamento e elaboração, e só se encerrando nos exercícios seguintes com a sua avaliação e controle.
Visão Resumida (Clássica)
O ciclo orçamentário é composto por quatro etapas distintas:
- Elaboração da proposta/Planejamento: Compete ao Poder Executivo.
- Discussão e Aprovação Legislativa: Compete ao Poder Legislativo (Congresso Nacional).
- Execução Orçamentária e Financeira: Ocorre a arrecadação da receita e a realização da despesa. Compete ao Poder Executivo.
- Controle e Avaliação: Ocorre a avaliação do desempenho dos programas e o julgamento das contas. O controle é exercido pelo Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas.
Visão Ampliada (Sanches)
Incorpora as etapas relativas ao Plano Plurianual (PPA) e à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), totalizando oito fases, que se iniciam com a formulação do planejamento plurianual pelo Executivo.
Segundo Sanches (1993), o ciclo orçamentário ampliado desdobra-se nas seguintes fases:
- Formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo.
- Apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo.
- Proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de recursos, pelo Executivo (referente à LDO).
- Apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo.
- Elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo (referente à LOA).
- Apreciação, adequação e autorização legislativa (referente à LOA).
- Execução dos orçamentos aprovados.
- Avaliação da execução e julgamento das contas.
Prazos Federais (ADCT, Art. 35, § 2º)
Os prazos são fundamentais para o ciclo orçamentário. Para a União, os projetos de lei são encaminhados e devolvidos nos seguintes prazos:
| Instrumento | Envio ao Congresso Nacional | Devolução para Sanção |
| PPA | Até 4 meses antes do encerramento do 1º exercício financeiro (31/08) | Até o encerramento da sessão legislativa (22/12) |
| LDO | Até 8 meses e meio antes do encerramento do exercício (15/04) | Até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17/07) |
| LOA | Até 4 meses antes do encerramento do exercício (31/08) | Até o encerramento da sessão legislativa (22/12) |
Caso o Chefe do Executivo não encaminhe o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) no prazo fixado, ele incorre em crime de responsabilidade. Se o Poder Legislativo não receber a proposta orçamentária no prazo, a Lei de Orçamento vigente será considerada como proposta.
Competências na Elaboração
Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público) e demais órgãos elaboram suas propostas orçamentárias parciais. Contudo, a consolidação dessas propostas e o envio do projeto de lei de orçamento (PLOA) ao Congresso Nacional é competência privativa do Presidente da República. O Executivo não pode alterar a proposta orçamentária dos outros Poderes se esta estiver dentro dos limites estabelecidos pela LDO.
Emendas Parlamentares
Emendas parlamentares são propostas de modificação na Lei Orçamentária Anual (LOA) ou nos créditos adicionais, apresentadas pelos parlamentares (deputados e senadores).
O Processo de Emenda
As emendas são apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), que emite parecer sobre elas. Depois de aprovadas pela CMO, são apreciadas e votadas pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
Requisitos e Restrições (CF/88, Art. 166, § 3º)
Para serem aprovadas, as emendas ao projeto de lei do orçamento anual devem atender a requisitos rigorosos:
- Serem compatíveis com o Plano Plurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
- Indicar os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa.
Não podem ser objeto de anulação as despesas relativas a:
- Dotações para pessoal e seus encargos.
- Serviço da dívida.
- Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
Ressalvas/Exceções:
- As emendas podem ser relacionadas à correção de erros ou omissões.
- Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do PLOA, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Emendas Impositivas e Tipos
A LOA é proposta pelo Executivo e analisada pelo Legislativo, que pode apresentar emendas. Porém, nem todas as alterações sugeridas pelos parlamentares são obrigatoriamente executadas. Há emendas de natureza obrigatória e que fazem jus ao conceito de “orçamento impositivo”.
Tais emendas estão previstas nas ECs 86/2015 (apelidada de “EC do orçamento impositivo”), 100/2019, 105/2019 e 126/2022.
- Emendas Individuais Impositivas:
- Sua execução é obrigatória.
- Estão limitadas a 2% da Receita Corrente Líquida (RCL) do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto.
- Pelo menos metade (50%) desse percentual deve ser destinada a ações e serviços públicos de saúde.
- A execução deixa de ser obrigatória apenas em caso de impedimento de ordem técnica.
- Emendas de Bancada Impositivas:
- Sua execução também é obrigatória.
- O limite de execução é de 1% da RCL (a partir de 2021).
- Devem destinar recursos a projetos e ações estruturantes para a Unidade da Federação, sendo vedada a individualização de ações.
- Emendas de Relatoria (Orçamento Secreto):
- Ficaram conhecidas como “orçamento secreto” devido à dificuldade em identificar o real autor e beneficiário da despesa.
- Operavam com base na ocultação dos efetivos requerentes da despesa, usando rubrica orçamentária única (RP 9).
- Foram declaradas incompatíveis com os princípios da publicidade e transparência. O STF as declarou inconstitucionais no final de 2022 e em 2023 o “orçamento secreto” deixa de existir.
O ciclo orçamentário e as emendas parlamentares mostram a importância do orçamento público como instrumento de planejamento e execução das políticas governamentais. Enquanto o Executivo elabora e executa, o Legislativo aprova, fiscaliza e pode propor emendas, sempre respeitando limites constitucionais. As emendas impositivas ampliaram o poder do Legislativo ao garantir a execução obrigatória de parte delas, reforçando o equilíbrio entre poderes. No fim, o orçamento deve assegurar transparência, responsabilidade fiscal e atender às necessidades da sociedade.
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