O orçamento público é um dos principais instrumentos de gestão do Estado, pois materializa, em termos financeiros, as escolhas políticas, sociais e econômicas realizadas pelo governo. Mais do que um simples documento contábil, ele representa a tradução das prioridades públicas em ações concretas, permitindo a alocação planejada de recursos para o atendimento das demandas da sociedade. Ao longo da história, sua concepção e suas técnicas de elaboração evoluíram, acompanhando mudanças na administração pública e na economia, e consolidando-se como uma ferramenta de planejamento, controle e transparência. Nesse contexto, compreender seus conceitos, funções e técnicas é essencial para analisar a forma como o Estado organiza suas receitas e despesas, garantindo equilíbrio fiscal, eficiência na gestão e legitimidade democrática.
Conceito e Dimensões
O Orçamento Público é definido como um documento que prevê as receitas e fixa as despesas para um período determinado (normalmente um ano), especificando as fontes de financiamento e as categorias de despesas mais relevantes. É um instrumento fundamental de governo e de políticas públicas, utilizado para selecionar prioridades e distribuir recursos.
Em termos processuais, o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa as despesas, enquanto o Poder Legislativo autoriza a execução dessas despesas por meio de Lei.
Podemos entender o termo ‘orçamento público’ em sentido:
- Amplo: Englobando as três Leis Orçamentárias: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
- Estrito ou Restritivo: Referindo-se especificamente à Lei Orçamentária Anual (LOA), o orçamento público anual propriamente dito.
O orçamento público possui diversas dimensões ou aspectos:
- Jurídica: Tem força de lei e estabelece limites para a realização de despesas e arrecadação de receitas, sendo considerado pelo STF uma lei formal.
- Econômica/Financeira: Manifesta a realidade econômica e trata do fluxo de entrada e saída de recursos.
- Política: Envolve a definição de prioridades e ações sociais e regionais.
- Administrativa: Auxilia o Estado no planejamento, programação, execução e controle.
- Técnica: Disciplina e uniformiza a estrutura da lei orçamentária por meio de formalidades e procedimentos.
Elaboração e Competências
Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário) e o Ministério Público elaboram suas propostas orçamentárias. No entanto, é o Poder Executivo quem faz a estimativa de receita e consolida todas as propostas.
A competência para a iniciativa e o envio do projeto de lei do PPA, LDO, LOA e créditos adicionais ao Congresso Nacional é privativa do Presidente da República. Contudo, a competência para dispor (votar, emendar, fiscalizar) sobre o orçamento público no Brasil é exclusiva do Congresso Nacional. O modelo vigente no Brasil é o Orçamento Misto, onde o Executivo elabora e executa, e o Legislativo vota e controla.
A LOA deve conter exclusivamente a previsão de receita e a fixação de despesa. Veda-se a concessão e a utilização de créditos ilimitados
Técnicas Orçamentárias
O orçamento público evoluiu ao longo da história em termos de conceitos, funções e formas de elaboração, buscando sempre a melhor gestão dos recursos pela Administração Pública. Alguns autores denominam essa diferenciação como tipos de orçamento, enquanto outros a tratam como espécies.
Evolução das técnicas orçamentárias, que refletem diferentes momentos históricos e prioridades:
| Técnica Orçamentária | Foco Principal | Características Chave |
| Tradicional/Clássico | Objeto do gasto (meios) | Instrumento meramente contábil e de controle político. Falta de planejamento da ação governamental. |
| Desempenho/Realizações | Finalidade do gasto (o que o governo faz) | Dimensão programática e busca por eficiência e economia, mas desvinculado de planejamento de longo prazo. É o precursor do Orçamento-Programa. |
| Orçamento-Programa | Objetivos, metas e resultados | Integração entre planejamento e orçamento (PPA, LDO, LOA). Enfatiza o que a instituição realiza, não o que gasta. Adotado no Brasil desde a Lei n. 4.320/1964. |
| Base Zero (OBZ) | Justificativa de todas as despesas (do zero) | Exame crítico de todos os gastos, sem levar em conta o histórico. Visa à eficiência/eficácia e propõe priorização na alocação de recursos. |
| Participativo (OP) | Participação direta da população | Cidadãos discutem e decidem sobre prioridades de alocação de recursos. Promove transparência e conscientização. |
| Incremental | Ajustes marginais | Repetição do orçamento anterior acrescido de correção (ex: inflação). Rápido e fácil de elaborar. |
| Resultados | Melhoria do desempenho e efetividade | Focado em resultados e utiliza indicadores de desempenho. |
| Cidadão | Transparência e acessibilidade | Documento elaborado em linguagem simples para facilitar a compreensão do orçamento público federal pela população. |
Abordagens Contemporâneas e Recomendações da OCDE
- Revisão de Gastos Públicos (Spending Review): Análise detalhada e sistemática dos gastos existentes para redução e reestabelecimento de prioridades, buscando “abrir espaço fiscal”.
- Orçamentação de Médio Prazo (MTEF): Abordagem estratégica para planejamento plurianual, integrando a perspectiva fiscal de médio prazo ao processo orçamentário anual, sem violar o princípio da anualidade.
- Orçamento Sensível a Gênero (Gender Budgeting): Examina os orçamentos públicos sob a perspectiva de gênero, buscando identificar impactos diferenciados em mulheres e homens e promover a equidade.
- Orçamento Verde (Green Budgeting): Identifica e avalia as contribuições ambientais e climáticas de cada rubrica orçamental para alinhar a política orçamentária com objetivos ecológicos.
Dez Princípios de Boas Práticas da OCDE
A Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), fundada em 1961, aprovou em 2014 Dez Princípios de Boas Práticas Orçamentais destinados a orientar processos e reformas orçamentárias, complementando os princípios tradicionais já empregados.
Estes princípios abrangem as dimensões fiscal, programática e de accountability, enfatizando que os orçamentos devem ser gerenciados dentro de limites fiscais claros, alinhados com prioridades estratégicas, abertos e transparentes, e que as avaliações de desempenho devem ser parte integrante do processo.
Abaixo está a relação dos Dez Princípios:
1. Os Orçamentos Devem Ser Gerenciados Dentro de Limites Fiscais Claros, Críveis e Previsíveis.
2. Os Orçamentos Devem Ser Estreitamente Alinhados Com as Prioridades Estratégicas de Médio Prazo do Governo.
3. O Orçamento de Capital Deve Ser Projetado Para Atender Às Necessidades de Desenvolvimento Nacional de Forma Eficiente, Efetiva e Coerente.
4. Os Dados e Documentos Orçamentários Devem Ser Abertos, Transparentes e Acessíveis.
5. O Debate Sobre as Escolhas Orçamentárias Deve Ser Inclusivo, Participativo e Realista.
6. Os Orçamentos Devem Apresentar Um Retrato Abrangente, Preciso e Confiável das Finanças Públicas.
7. A Execução Orçamentária Deve Ser Ativamente Planejada, Gerenciada e Monitorada.
8. Avaliações de Desempenho Devem Ser Parte Integrante do Processo Orçamentário.
9. A Sustentabilidade de Longo Prazo e Outros Riscos Fiscais Devem Ser Identificados, Avaliados e Gerenciados de Maneira Prudente.
10. A Integridade e a Qualidade das Projeções Orçamentárias, do Planejamento Fiscal e da Execução Orçamentária Devem Ser Promovidas Mediante Rigorosa Asseguração de Qualidade, Incluindo Auditoria Independente.
O estudo do orçamento público revela sua relevância como mecanismo de planejamento, gestão e controle das finanças estatais, bem como sua capacidade de refletir as escolhas políticas e sociais de cada período histórico. Mais do que prever receitas e fixar despesas, ele é um instrumento de integração entre planejamento e execução, promovendo eficiência, transparência e accountability. As técnicas orçamentárias, desde as tradicionais até as abordagens contemporâneas, mostram a busca constante por modelos que respondam melhor às necessidades sociais e às exigências de sustentabilidade fiscal. As recomendações da OCDE, por sua vez, reforçam a importância de princípios de boa governança orçamentária, que alinhem recursos a prioridades estratégicas e assegurem responsabilidade na gestão pública.
👉 Quer mais resumos como este? Acompanhe nosso blog e prepare-se para o seu concurso!